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7 Février 2012
Le ministère des Finances lance des consultations sur le renforcement du régime de LRPC/FAT
Stuart S. Carruthers et Alex Colangelo
(version française disponible bientôt)
Introduction
À la fin de l'année dernière, le ministère des Finances a publié un document de consultation afin de recueillir des suggestions de mesures visant à renforcer davantage le régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité (« LRPC ») et le financement des activités terroristes (« FAT »). Le processus de consultation a été lancé en prévision de l'examen parlementaire de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (la « Loi ») qui aura lieu cette année, comme la Loi elle-même le prévoit. La Loi prévoit que les institutions financières, les sociétés et représentants d'assurance-vie et les courtiers en valeurs mobilières, entre autres (généralement appelés les « entités déclarantes ») sont tenus de se conformer à certaines obligations de vérification de l'identité des clients, de tenue de documents et de déclaration.
The Department of Finance is accepting comments on the consultation paper until March 1, 2012. The consultation paper follows the lancement d'un processus de consultation, en novembre 2011, concernant des propositions de modification du règlement d'application de la Loi (le « Règlement ») qui visent également à renforcer le régime de LRPC/FAT (les « propositions de novembre »). Les commentaires sur les propositions de novembre ont été acceptés jusqu'en décembre 2011 et les réponses reçues sont affichées sur le site Web du ministère des Finances.
Consultation de décembre
Dans l'ensemble, les changements proposés élargiraient considérablement certaines obligations auxquelles les entités déclarantes sont assujetties. Plus particulièrement, le document de consultation propose des mesures visant entre autres à : (i) renforcer les normes portant sur le devoir de vigilance à l'égard de la clientèle; (ii) améliorer la surveillance, la conformité et l'application de la loi; (iii) renforcer l'échange de renseignements entre divers organismes d'application de la loi et d'autres organismes gouvernementaux. Ensemble, les mesures proposées pourraient imposer un fardeau particulièrement lourd aux entités déclarantes de plus petite taille dotées de programmes de conformité moins élaborés. Cependant, comme l'a noté le ministère des Finances, « [le gouvernement] reconnaît que les mesures qui permettraient d'améliorer le cadre juridique de LRPC/FAT ne doivent pas imposer un fardeau excessif aux entités déclarantes, qui sont sur la ligne de front dans ce domaine. L'apport reçu sera donc pleinement pris en considération, y compris en ce qui a trait au défi de conformité auquel les entités déclarantes pourraient être confrontées par suite de l'adoption des propositions contenues dans le présent document ou en raison du calendrier de leur mise en ouvre. »
Renforcer les normes portant sur le devoir de vigilance
Outre les propositions de novembre, qui sont décrites plus en détail ci-après, le document de consultation prévoit un certain nombre de modifications au régime de LRPC/FAT actuel pour renforcer les normes portant sur le devoir de vigilance. Parmi les dispositions de la Loi et du Règlement qui sont examinées, on compte les suivantes : (i) les exemptions portant sur le devoir de vigilance à l'égard de la clientèle et la tenue de dossiers dans le contexte des « apporteurs d'affaires » (soit la recommandation d'un client d'une entité déclarante à une autre entité déclarante); (ii) les mesures de vérification de l'identité pour les compagnies de cartes de crédit lorsque le client n'est pas présent; (iii) l'exigence voulant qu'une fiche signature manuscrite, ou une image électronique de la signature manuscrite, soit conservée par l'entité déclarante lors de l'ouverture d'un compte; (iv) les dispositions concernant les étrangers politiquement vulnérables (notamment celles applicables aux sociétés ou représentants d'assurance-vie au moment de l'ouverture de comptes d'investissement ou de prêt). Le document étudie aussi la possibilité d'élargir les exemptions actuelles relatives aux situations présentant un « faible risque » à toutes les personnes morales dont les actions sont cotées à une bourse de valeurs au Canada ou à d'autres bourses de valeurs désignées et de modifier la Loi pour préciser que tout document utilisé à titre de preuve de l'existence d'une personne morale ne peut remonter à plus d'un an.
Combler les lacunes
Actuellement, les entités déclarantes sont tenues de déclarer au Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (le « CANAFE ») tout télévirement de 10 000 $ ou plus provenant de l'étranger ou expédié à l'extérieur du Canada. Le document de consultation, répondant à une préoccupation selon laquelle de plus petites sommes d'argent pourraient servir à financer des activités terroristes, suggère de supprimer le seuil de déclaration des télévirements et de rendre obligatoire la déclaration de tous les télévirements transfrontaliers.
En outre, le document de consultation, rappelant que les cartes d'accès prépayées et les produits similaires sont vendus par de nombreuses entreprises, qui ne sont pas toutes assujetties aux obligations de déclaration, envisage également d'étendre la définition d'« effet » aux fins de déclaration des mouvements transfrontaliers et ce, afin d'inclure les produits d'accès prépayés et d'étendre la portée des mesures relatives aux normes de vigilance à l'égard de la clientèle aux dispositifs d'accès prépayés.
Concernant l'industrie de l'assurance-vie, les auteurs du document de consultation se demandent si les exigences actuellement imposées sont suffisantes pour faire convenablement face aux risques de recyclage des produits de la criminalité posés par des produits financiers qui sont couramment offerts par cette industrie. Actuellement, les sociétés et les représentants d'assurance-vie sont tenus de vérifier l'identité de leurs clients, de conserver certains dossiers et de déclarer au CANAFE les opérations en espèces de 10 000 $ ou plus. En outre, les obligations de vérification de l'identité des clients et de tenue de documents s'appliquent aux achats, sans égard aux moyens de paiement, d'une rente immédiate ou différée ou d'une police d'assurance-vie à l'égard de laquelle le client peut verser 10 000 $ ou plus pendant la période visée par la rente ou la police.
Le document de consultation prévoit élargir la portée des exigences en matière de vérification de l'identité des clients et de tenue de documents applicables aux sociétés et représentants d'assurance-vie à d'autres produits que l'achat de rentes et de polices d'assurance-vie précisées. Aux termes des propositions, le seuil de 10 000 $ représentant le coût d'une rente ou d'une police serait éliminé et les exigences de vérification de l'identité des clients et de tenue de documents s'appliqueraient aux opérations et aux comptes ouverts en lien avec des produits d'investissement et de prêt qui ne sont pas actuellement visés par le Règlement. S'ils sont mis en ouvre, les changements proposés feront en sorte que les exigences applicables à l'industrie de l'assurance-vie seront comparables à celles actuellement imposées aux autres entités financières et aux courtiers en valeurs mobilières qui réalisent des opérations similaires. La portée de l'obligation de déclarer des opérations importantes en espèces dans le secteur de l'assurance-vie pourrait également être étendue en limitant les exemptions actuelles aux opérations dont l'origine des fonds peut facilement être identifiée et qui sont réputées présenter un risque faible de recyclage des produits de la criminalité.
Améliorer la conformité, la surveillance et l'application de la Loi
Il est également proposé dans le document de consultation de modifier un certain nombre d'obligations de conformité et de surveillance. En particulier, le document de consultation traite de manière détaillée de la promotion de la conformité au moyen de la Loi et du Règlement en : (i) permettant au CANAFE d'exiger d'une entité déclarante qu'elle produise une déclaration manquante et d'imposer des pénalités supplémentaires lorsqu'elle ne l'a pas fait; (ii) obligeant les entités à documenter les mesures raisonnables qu'elles ont prises pour obtenir certains renseignements en exerçant le devoir de vigilance; (iii) donnant aux douaniers le pouvoir de poser aux passagers qui arrivent au Canada ou qui en sortent des questions concernant le respect de la Loi.
Renforcer l'échange de renseignements
Le document de consultation indique que le gouvernement étudie également la possibilité d'élargir la liste des renseignements que le CANAFE peut communiquer aux organismes d'application de la loi et aux organismes de renseignements. Il s'agira éventuellement d'élargir le type de renseignements qui pourront être partagés entre les organismes et de permettre au CANAFE de communiquer des renseignements à l'Agence des services transfrontaliers du Canada dans certaines circonstances.
Contremesures
Il est également prévu de donner des précisions sur l'application des pouvoirs du ministre des Finances, aux termes des modifications récentes apportées à la Loi, d'émettre des directives exigeant que les entités déclarantes prennent des contremesures à l'égard d'opérations émanant d'administrations ou entités étrangères ou qui y sont destinées.
Comme il est indiqué précédemment, les commentaires sur le document de consultation seront acceptés jusqu'au 1er mars 2012.
Propositions de novembre
Les propositions de novembre visent à combler des lacunes du Règlement concernant les mesures de vigilance à l'égard de la clientèle afin de permettre aux entités déclarantes de mieux identifier les opérations et les activités présentant un risque plus élevé relativement au recyclage des produits de la criminalité et au financement des activités terroristes. D'après le ministère des Finances, les propositions de novembre amélioreraient la conformité du Canada aux 49 recommandations internationales du Groupe d'action financière (le « GAFI »), plus particulièrement à la recommandation 5 qui régit l'identification des clients. Les commentaires relatifs aux propositions de novembre ont été recueillis jusqu'en décembre 2011, comme il est indiqué précédemment. Un grand nombre de concepts et de termes utilisés dans les propositions de novembre sont plutôt vagues et laissent libre cours à l'interprétation, et de nombreux commentateurs ont indiqué qu'il faudra apporter bien des détails et des précisions supplémentaires avant qu'une consultation fructueuse ne puisse avoir lieu. En outre, nombre de commentateurs ont noté que les propositions de novembre semblaient prévoir l'abandon, indésirable, voire impraticable selon eux, de l'approche fondée sur les risques du régime de LRPC/FAT en faveur de l'adoption d'une approche plus générale.
Recommendation 5
La recommandation 5 du GAFI établit les critères essentiels à respecter concernant le devoir de vigilance à l'égard de la clientèle et la tenue de documents. Entre autres, le GAFI : (i) indique que les institutions financières ne devraient pas tenir de comptes anonymes ni de comptes sous des noms fictifs; (ii) décrit les circonstances dans lesquelles les institutions financières devraient être tenues de prendre des mesures concernant le devoir de vigilance à l'égard de la clientèle; (iii) décrit la nature de ces mesures.
En février 2008, le GAFI a publié un rapport évaluant la conformité du Canada aux 49 recommandations. Bien que le rapport ait conclu que le Canada se conformait totalement ou partiellement à de nombreuses recommandations, il a toutefois reçu la note « non conforme » relativement à la recommandation 5. Plus particulièrement, le rapport a indiqué que les mesures d'identification des clients étaient insuffisantes pour être conformes aux normes du GAFI.
Entre autres, le rapport a indiqué qu'aux termes du régime de LRPC/FAT du Canada : (i) il n'est pas nécessaire de prendre des mesures concernant le devoir de vigilance à l'égard de la clientèle lorsqu'un soupçon de blanchiment d'argent ou de financement d'activités terroristes existe ou lorsque des institutions financières ont des doutes concernant l'exactitude de données relatives à la vigilance à l'égard de la clientèle préalablement obtenues; (ii) les mesures d'identification des clients qui sont des personnes physiques sont insuffisantes, plus particulièrement celles concernant les relations d'affaires ne nécessitant pas la présence physique des parties; (iii) il n'est pas nécessaire de réaliser de vérification diligente améliorée pour des catégories de clients, des relations d'affaires ou des opérations à plus haut risque.
Modifications proposées
« Relations d'affaires »
Les propositions de novembre étendraient aux « relations d'affaires » certaines obligations de la LRPC/FAT actuellement applicables aux ouvertures de comptes et aux opérations financières désignées. Constitueraient des relations d'affaires, les relations établies en vue de mener des activités ou des opérations financières. Une relation d'affaires entre une entité déclarante et un client serait également réputée établie lorsque cette entité effectue une activité ou une opération financière pour laquelle elle est obligée de tenir un document aux termes du Règlement. Les entités déclarantes auraient alors une obligation de contrôle continu de ces relations et l'obligation d'appliquer des mesures de vigilance renforcées dans le cadre de relations d'affaires à haut risque, comme il est décrit ci-après.
Renforcer les mesures de vigilance à l'égard de la clientèle
Le Règlement prévoit actuellement que les entités déclarantes sont tenues de prendre des mesures raisonnables pour vérifier l'identité de clients qui réalisent des opérations financières lorsqu'il existe des motifs raisonnables de soupçonner qu'une opération est liée au recyclage des produits de la criminalité ou au financement d'activités terroristes. Toutefois, le Règlement prévoit également un certain nombre d'exceptions relatives aux obligations concernant les opérations et les activités à faible risque, et il n'indique pas si ces exemptions on préséance s'il existe un soupçon de blanchiment d'argent ou de financement d'activités terroristes.
Les propositions de novembre préciseraient que les entités déclarantes sont tenues de prendre des mesures raisonnables pour vérifier l'identité des clients qui réalisent des opérations financières lorsqu'elles soupçonnent qu'une opération est liée au blanchiment d'argent ou au financement d'activités terroristes, quelles que soient les exceptions générales qui s'appliquent par ailleurs. Le Règlement serait aussi modifié en vue de préciser que les entités déclarantes sont tenues de prendre des mesures raisonnables pour vérifier l'identité des personnes physiques lorsqu'il existe des motifs de soupçonner qu'une opération que ces dernières tentent d'effectuer est liée au recyclage de produits de la criminalité ou au financement d'activités terroristes.
Accroître la portée de certaines obligations en matière de vigilance à l'égard de la clientèle
Les propositions de novembre étendraient la portée des dispositions relatives à la propriété effective du Règlement, qui obligent les entités déclarantes à prendre des mesures raisonnables pour obtenir certains renseignements concernant les bénéficiaires effectifs lorsqu'il faut vérifier l'existence d'un client. Plus particulièrement, l'exigence deviendrait obligatoire (il ne s'agirait plus simplement de prendre des mesures raisonnables), les entités déclarantes seraient tenues de prendre des mesures raisonnables pour « vérifier » (le sens de ce dernier terme n'est pas clair, mais il s'agit vraisemblablement de contrôler ou de valider) les renseignements sur la propriété effective obtenus, et il serait précisé que les entités déclarantes sont tenues d'obtenir des renseignements sur la propriété effective des fiducies avec lesquelles elles concluent des opérations financières désignées et de prendre des mesures raisonnables pour vérifier ces renseignements. Il faudrait également tenir à jour des documents concernant les mesures prises pour vérifier les renseignements sur la propriété effective.
Le Règlement oblige actuellement les entités déclarantes à exercer un contrôle continu sur les activités et les opérations financières des clients présentant un risque élevé; toutefois, les propositions de novembre étendraient les obligations de contrôle continu à tous les clients et à toutes les activités auxquels le Règlement s'applique. En outre, le Règlement prévoirait que le contrôle continu devrait s'exercer à l'égard de la relation d'affaires nouée avec un client. Une entité déclarante serait également tenue de tenir un document concernant l'objet et la nature prévue de la relation d'affaires nouée avec son client.
Les propositions de novembre imposeraient également des mesures de vigilance renforcées à l'égard de la clientèle lorsqu'un client, une activité ou une relation d'affaires est réputé présenter un risque élevé de recyclage des produits de la criminalité ou de financement d'activités terroristes par suite du contrôle continu. Parmi ces mesures renforcées, on compte des mesures améliorées pour vérifier l'identité d'une personne ou vérifier l'existence d'une personne morale ou d'une entité, pour assurer la tenue à jour des renseignements relatifs à l'identité des clients et exercer un contrôle continu accru à l'égard des relations d'affaires et ce, afin de déceler les opérations douteuses.
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